CNRACL : chronique d’un hold-up dont l’État veut nous faire payer l’addition
publié le 20-05-2026
Par une manœuvre qui lui est coutumière, l’État a siphonné pendant des décennies les réserves de la caisse de retraite des fonctionnaires locaux et hospitaliers (CNRACL). Aujourd’hui, le budget de celle-ci est dans le rouge et l’État cherche à organiser d’autres montages-pillages pour combler le trou qu’il a lui-même creusé.
Au milieu des années 1980, la CNRACL comptait six actifs pour un retraité et disposait de 18 milliards de francs de réserves. Une situation particulièrement favorable. Mais cette manne a rapidement attiré l’attention de l’État, qui a mis en place un mécanisme complexe (« la surcompensation ») destiné à ponctionner progressivement ces fonds afin d’alléger le financement de plusieurs régimes spéciaux jaloux de leurs privilèges et déjà lourdement déficitaires.
Pendant de nombreuses années, l’objectif a surtout été de ne pas prélever l’intégralité des réserves en une seule fois afin de préserver durablement cette source de financement. Au total, l’opération s’est étalée sur vingt-sept ans, de 1985 à 2011, pour un montant cumulé de 28,5 milliards d’euros transférés. Ce procédé de débudgétisation a conduit à faire financer une partie des déficits des régimes des mineurs, des marins et des cheminots par les collectivités locales et les hôpitaux, principaux employeurs cotisant à la CNRACL, et donc indirectement par les contribuables locaux et l’assurance maladie.
Enfin, les gestionnaires de la caisse disposent de très peu de leviers pour rétablir l’équilibre financier. Ils n’ont la main ni sur le montant des pensions, ni sur les durées de carrière, ni sur le niveau des recettes. L’ensemble de ces paramètres relève essentiellement de l’administration centrale et, dans une moindre mesure, du Parlement à travers la loi de financement de la sécurité sociale. Autrement dit, c’est désormais à l’État, auteur du Hold-up qui conserve la maîtrise du système, qu’il revient d’assurer le redressement de la caisse. On peut légitimement craindre le pire…
Pour tenter de trouver des solutions, les hauts fonctionnaires des ministères financiers phosphorent et empilent les rapports. Or, sans surprise, la plupart des propositions envisagées sont aussi ubuesques qu’iniques :
- transfert des déficits à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) qui est déjà saturée ou à l’État lui-même archi-déficitaire ;
- pillage des caisses de retraite du secteur privé, en particulier les régimes de base (CNAV) et complémentaire (AGIRC-ARRCO) des salariés, par la mise en place de véritables usines à gaz ;
- pillage de la caisse d’allocations familiales (CAF) ;
- pillage plus ou moins direct de la caisse de retraite des agents contractuels (IRCANTEC).
Pour l’instant, il ne s’agirait que de propositions, c’est-à-dire une « boîte à outils » mise à la disposition des décideurs publics et en aucun cas des « préconisations ». On connaît la musique… D’autant plus que déjà trois ou quatre rapports ont été pondus en dix-huit mois. Les auteurs de ces « simples » propositions se font lourdement insistant. L’avenir des retraites s’annonce houleux, d’autant plus que nous ne resterons pas les bras croisés.
Pendant de nombreuses années, l’objectif a surtout été de ne pas prélever l’intégralité des réserves en une seule fois afin de préserver durablement cette source de financement. Au total, l’opération s’est étalée sur vingt-sept ans, de 1985 à 2011, pour un montant cumulé de 28,5 milliards d’euros transférés. Ce procédé de débudgétisation a conduit à faire financer une partie des déficits des régimes des mineurs, des marins et des cheminots par les collectivités locales et les hôpitaux, principaux employeurs cotisant à la CNRACL, et donc indirectement par les contribuables locaux et l’assurance maladie.
La Cour des comptes avait rapidement souligné les « bases juridiques incertaines » d’un système marqué par « la complexité et l’obscurité ». Plus tard, la Mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) du Sénat a même parlé d’un véritable « hold-up ». Malgré ces alertes, les rapports publiés ont eu peu de retentissement. Finalement, c’est lorsque la CNRACL s’est retrouvée sans réserve et contrainte d’emprunter que l’État a mis un terme à cette longue ponction, devenue inopérante.
Durant plusieurs décennies, les collectivités territoriales ont massivement recruté. Cette évolution aurait dû bénéficier à la CNRACL : le nombre de cotisants est passé de 1,3 million en 1985 à 2,2 millions aujourd’hui, entraînant une forte progression des recettes. Toutefois, au lieu de permettre au régime de constituer des réserves suffisantes pour faire face à ses futurs engagements, l’État a progressivement asséché les fonds disponibles.
Depuis, la situation s’est inversée. Les générations de fonctionnaires recrutées dans les années 1980 arrivent désormais à la retraite. Le rapport démographique est ainsi tombé à un retraité pour 1,4 actif. La situation est d’autant plus délicate que la CNRACL fonctionne selon un système à prestations définies : contrairement aux régimes de droit commun, le montant des pensions est fixé à l’avance par la réglementation, indépendamment de l’équilibre financier du régime. Ce mode de gestion très privilégié dans le contexte financier actuel est très peu responsable.
Conséquence : malgré des hausses importantes des contributions des employeurs publics — le taux de cotisation étant déjà passé de 10,20 % en 1985 à 37,65 % en 2026 —, le régime devrait encore enregistrer cette année un nouveau déficit de 1,5 milliard d’euros. Et celui-ci pourrait atteindre plus d’une dizaine de milliards en 2030, soit près de 40 % des charges actuelles du régime.Enfin, les gestionnaires de la caisse disposent de très peu de leviers pour rétablir l’équilibre financier. Ils n’ont la main ni sur le montant des pensions, ni sur les durées de carrière, ni sur le niveau des recettes. L’ensemble de ces paramètres relève essentiellement de l’administration centrale et, dans une moindre mesure, du Parlement à travers la loi de financement de la sécurité sociale. Autrement dit, c’est désormais à l’État, auteur du Hold-up qui conserve la maîtrise du système, qu’il revient d’assurer le redressement de la caisse. On peut légitimement craindre le pire…
Pour tenter de trouver des solutions, les hauts fonctionnaires des ministères financiers phosphorent et empilent les rapports. Or, sans surprise, la plupart des propositions envisagées sont aussi ubuesques qu’iniques :
- transfert des déficits à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) qui est déjà saturée ou à l’État lui-même archi-déficitaire ;
- pillage des caisses de retraite du secteur privé, en particulier les régimes de base (CNAV) et complémentaire (AGIRC-ARRCO) des salariés, par la mise en place de véritables usines à gaz ;
- pillage de la caisse d’allocations familiales (CAF) ;
- pillage plus ou moins direct de la caisse de retraite des agents contractuels (IRCANTEC).
Pour l’instant, il ne s’agirait que de propositions, c’est-à-dire une « boîte à outils » mise à la disposition des décideurs publics et en aucun cas des « préconisations ». On connaît la musique… D’autant plus que déjà trois ou quatre rapports ont été pondus en dix-huit mois. Les auteurs de ces « simples » propositions se font lourdement insistant. L’avenir des retraites s’annonce houleux, d’autant plus que nous ne resterons pas les bras croisés.
