Un audit flash… mais sans lumières

Dans la veine des calculs auxquels il avait procédé lorsqu’il était Haut-commissaire au Plan, François Bayrou a fait état, le 14 janvier, d’un déficit réel des retraites atteignant 55 milliards d’euros. Pour parvenir à ce résultat, il prend en compte les subventions versées par l’Etat aux régimes spéciaux du secteur public, en particulier à celui des fonctionnaires de l’Etat, déguisées derrière des taux de cotisation très élevés.
Toutefois, ce chiffre de 55 milliards de déficit représente un casus belli aux yeux des syndicats, auxquel François Bayrou a confié le soin de retoucher la réforme paramétrique de 2023, car il pointe la participation majeure des régimes spéciaux de la fonction publique au déficit des retraites. Dans son audit, la Cour des comptes évite de les heurter. Elle convient, certes, que l’Etat finance le régime de ses fonctionnaires civils et militaires au moyen d’une contribution de 45,1 milliards d’euros en 2023 ; mais elle ajoute que les « différences structurelles » entre ce régime et le régime général des salariés du privé « ne permettent pas la comparaison » entre l’un et l’autre.
Selon la Cour, ces « différences structurelles » tiennent :
- au fait que les fonctionnaires de l’Etat n’ont qu’un régime de retraite, à l’inverse des salariés du privé, qui ont un régime de base et un régime complémentaire (Agirc-Arrco) ;
- à une assiette des cotisations salariales et patronales plus étroite dans le régime de la fonction publique d’Etat, car elle exclurait les primes ;
- à la dégradation du ratio démographique du régime des fonctionnaires, « compte tenu du vieillissement de la population et de la maîtrise des effectifs de l’Etat » ;
- aux « règles particulières en matière d’âge légal d’ouverture des droits » dans le régime de la fonction publique d’Etat, concernant notamment les fonctionnaires appartenant à la catégorie dite " active ", qui partent 5 ou 10 ans plus tôt que le commun des retraités.
À quoi l’on peut objecter :
- qu’il est possible de comparer la situation des affiliés au régime de la fonction publique de l’Etat aux régimes des salariés du privé, en prenant aussi en compte le régime de retraite complémentaire Agirc-Arrco, auquel les seconds sont affiliés ;
- qu’un grand nombre de primes sont prises en compte dans le calcul de la retraite des fonctionnaires et que la non-prise en compte des autres a été plusieurs fois compensée (1) ;
- que le vieillissement de la population est le même pour tous les régimes et que la prétendue " maîtrise " des effectifs de l’Etat est largement une fiction (2) ;
- et surtout, que les « règles particulières » des régimes de retraite de la fonction publique sont loin de se réduire à un départ à la retraite précoce dans certaines catégories professionnelles.
En effet, la caractéristique principale des régimes spéciaux du public réside dans leur fonctionnement à " prestations définies ", alors que les régimes du privé sont à " cotisations définies ". Cette différence est essentielle, mais la Cour des comptes se garde de l’évoquer.
Dans les régimes à cotisations définies (ceux du privé), le niveau des pensions servies par les régimes dépend des cotisations réellement prélevées sur les employeurs et les salariés. C’est ce qui explique que le taux de remplacement (rapport entre le montant de la retraite et la dernière rémunération perçue) baisse depuis plus de trente ans dans ces régimes, alors qu’il ne bouge pas dans ceux du public.
En effet, dans les régimes à prestations définies (ceux du public), le niveau de la pension est garanti par l’Etat (3) et ne dépend pas du niveau des cotisations. L'" équilibre " des régimes est assuré en théorie par d’importantes " contributions " de l’Etat, qui sont des subventions publiques.
Dans la fonction publique de l’Etat (FPE), la subvention est camouflée sous un taux de cotisation extrêmement élevé : 78 % pour les fonctionnaires civils et 126 % pour les militaires (soit un taux moyen de 98 %). On peut calculer l’importance de la subvention de l’Etat en comparant ces taux à celui des salariés du secteur privé (16,46 %). Comme l’écrivait en juin 2023 l’ancien inspecteur général des Finances Jean-Pascal Beaufret, « le financement des retraites des fonctionnaires de l’Etat est comptablement reclassé dans la rémunération de la fonction publique en activité, grâce à une " cotisation imputée fictive " comme si l’Etat se versait une cotisation à lui-même. De ce fait, la contribution d’équilibre de l’Etat aux retraites n’apparait pas dans la mission " retraites " de son budget, mais dans le coût de la fonction publique, ainsi majoré de plus de 40 milliards d’euros. »
Mais en réalité toutes les cotisations de la FPE sont fictives et ne correspondent à aucun mouvement de fonds réel. Il n’existe d’ailleurs même pas de caisse de retraite de la FPE. Les pensions sont intégralement financées par l’impôt – c’est-à-dire par tous les contribuables, y compris les salariés du privé, qui cotisent par ailleurs pour leurs propres régimes. En définitive, les pensions du public ne sont pas de véritables retraites, mais ressortissent à un système de rémunérations à vie, qui prolonge la carrière active des fonctionnaires.
C’est cette anomalie criante qui devrait être réformée en priorité. Au lieu de quoi, la Cour des comptes préconise pour tout remède au déficit abyssal des retraites les « leviers » de réforme habituels, qui permettent de gagner du temps sans rien changer véritablement, en jouant sur l’âge légal de départ, la durée de cotisation requise, le montant des cotisations prélevées sur les actifs et les conditions d’indexation des pensions sur l’inflation. Ce qui reviendrait une fois de plus à faire peser principalement l’effort sur les affiliés du privé.
Sauvegarde Retraites s’y oppose. Avant de demander de nouveaux sacrifices à ceux qui ont jusqu’à présent consenti les principaux, nous exigeons la réforme des régimes spéciaux du public, à commencer par celui de la fonction publique de l’Etat, préalable à toute véritable réforme des systèmes de retraite français.

(1) Par la création de régimes complémentaires, Préfon, RAFP, et NBI. Cf. l’étude n° 63 de Sauvegarde Retraites, « Retraite des fonctionnaires : des primes et des consolations », juin 2023, consultable sur ce site.
(2) La pseudo « maîtrise » des effectifs de l’Etat est très discutable. Selon l’ancien magistrat de la Cour des comptes François Ecalle (cf. son site Fipeco, avril 2024), les effectifs dans la fonction publique (d’Etat, territoriale et hospitalière) ont augmenté de 178 000 agents dans les trois fonctions publiques sur la dernière législature (2017-2022). Sur la période 1997-2022, leur croissance avait été de 1 055 000 (dont 173 000 dans la fonction publique d’Etat, 564 000 dans les collectivités territoriales et 319 000 dans les hôpitaux) en hausse de 23 % contre 18 % dans le secteur privé.
(3) À hauteur de 75 % au minimum du dernier traitement, pour une carrière complète.